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행정수용성이란 무엇인가? 개념부터 정책 사례까지 총정리

@hackthe.life 2025. 3. 16. 22:15

1. 행정수용성의 개념 정의

행정수용성(administrative acceptability)이란 공공정책이나 행정조치가 관련 이해관계자들로부터 받아들여지는 정도를 의미합니다. 쉽게 말해, 정부가 추진하는 정책 의도에 대해 정책 대상 집단(시민이나 공무원 등)이 긍정적으로 반응하고 협조하려는 태도를 갖는 것을 가리킵니다. 행정수용성은 단순한 찬반의 이분법이 아니라, 정책 대상자의 가치관과 정책 목표 사이의 차이를 좁혀가며 받아들이도록 하는 복합적인 사회적 과정으로 정의됩니다. 다시 말해 정책 집행자가 대상 집단의 우려와 선호를 이해하고 설득함으로써 정책 목표 달성을 위한 공감대를 형성해 나가는 적극적 노력까지 포괄하는 개념입니다.

행정수용성은 두 가지 측면에서 논의될 수 있습니다. 하나는 대외적 측면, 즉 일반 국민이나 정책 대상 집단의 수용성이고, 다른 하나는 대내적 측면, 즉 행정을 담당하는 공무원 조직 내부의 수용성입니다. 전자의 경우 행정수용성은 흔히 **“정책수용성”**이라고 불리며, 주민이나 시민 등 정책대상이 정부 정책을 기꺼이 받아들이는 정도를 뜻합니다. 후자의 경우에는 행정조직 내에서 새로운 정책이나 행정개혁에 대해 일선 공무원들이 얼마나 받아들이고 협력하는지를 의미합니다. 예컨대 행정개혁 정책의 성공 여부는 집행 주체인 공무원들의 반응에 크게 좌우되는데, 실제로 *“행정개혁은 일선 공무원들의 수용성에 따라 성패가 달라진다”*는 연구 결과도 있습니다. 따라서 행정수용성은 정책 결정부터 집행에 이르는 전 과정에서 정책 목표에 대한 공감과 지지를 이끌어내는 핵심 요소라고 할 수 있습니다.

2. 행정수용성과 관련한 법적 근거

행정수용성을 높이기 위해 여러 법률과 제도적 장치가 국내외에서 마련되어 있습니다. 이러한 법적 틀은 정책 결정 과정에 투명성과 참여 기회를 보장함으로써 이해당사자들의 의견을 반영하고 수용성을 제고하는 데 목적이 있습니다.

국내 법률 및 제도

우리나라에서는 행정절차법 등이 정책 추진 시 국민의 의견을 수렴하도록 제도화하고 있습니다. 예를 들어, 행정절차법 제46조는 행정청이 새로운 정책이나 제도를 수립·시행하거나 변경하려는 경우 미리 이를 예고하도록 의무화하고 있습니다. 이러한 행정예고 절차를 통해 국민에게 정보를 공개하고 의견 제출의 기회를 제공함으로써 정책에 대한 사전 수용성을 높이고 있습니다. 또한 법령 제·개정 시에도 입법예고를 통해 공개적으로 의견을 수렴하도록 하고 있어, 국민이 정책 결정 과정에 참여할 수 있는 통로를 마련하고 있습니다.

나아가 정부는 공공갈등 관리를 위한 제도적 장치도 갖추고 있습니다. 2007년 참여정부 시기에 제정된 「공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정」(대통령령)은 중앙행정기관이 주요 정책을 추진하는 과정에서 발생할 수 있는 사회적 갈등을 사전에 분석하고 조정하도록 규정합니다. 이 규정에 따라 갈등영향분석 제도가 도입되었는데, 이는 특정 공공정책의 수립이나 집행이 사회에 초래할 수 있는 잠재적 갈등 요소를 미리 식별하고 관리 방안을 마련하는 절차입니다. 중앙행정기관의 장은 필요 시 갈등조정협의회를 구성하여 이해당사자들의 의견 조율을 시도할 수 있으며, 중요 갈등은 국무총리 산하 갈등조정협의회에서 다루도록 하고 있습니다. 이러한 법·제도들은 정책 결정 전에 충분한 소통과 의견 조정을 거치도록 함으로써 정책에 대한 수용성을 높이려는 취지입니다.

국제적 법적·제도적 틀

국제적으로도 행정수용성(정책 수용성)을 높이기 위한 참여와 투명성 원칙이 다양한 형태로 제도화되어 있습니다. 대표적으로 **오르후스 협약(Aarhus Convention)**은 환경 분야에서 정보공개와 공공참여, 사법접근권을 보장하는 국제협약입니다. 1998년 채택된 이 협약은 정부의 의사결정 과정에 시민이 참여할 권리를 명시함으로써, 환경 관련 정책 결정의 정당성과 수용성을 높이고 있습니다. EU를 비롯한 협약 당사국들은 환경영향평가(EIA)나 개발사업 인·허가 시 주민공청회 등 참여 절차를 의무적으로 거치고 있으며, 이는 정책의 사회적 합의를 도출하기 위한 필수 요건으로 여겨집니다.

또한 여러 국가의 행정법제는 국민참여를 통한 행정의 민주성을 강조합니다. 예를 들어 미국의 **행정절차법(Administrative Procedure Act, APA)**은 연방기관이 새로운 규정을 제정할 때 반드시 **사전 공지(notice)**를 하고 **국민의 의견을 접수(comment)**하도록 요구하고 있습니다. 행정기관은 연방 관보에 규칙안을 공개한 후 최소 수십 일간 국민 누구나 의견을 제출할 기회를 주어야 하며, 최종 규칙을 확정할 때 의견에 대한 검토 결과를 반영하도록 의무화되어 있습니다. 이처럼 공지와 의견수렴 절차는 정책이 일방적으로 추진되지 않고 관련된 다양한 목소리가 고려되도록 하여, 결과적으로 정책의 행정수용성을 높이는 역할을 합니다. 그 밖에 OECD 등 국제기구에서도 시민참여와 신뢰를 정부 거버넌스의 핵심 요소로 강조하며 각국에 관련 법제 정비를 권고하고 있습니다.

3. 행정수용성의 정책 적용 사례

여러 나라에서 행정수용성은 정책 결정과 집행의 성패를 가르는 중요한 요소로 작용한 사례가 많습니다. 여기에서는 국내외 주요 사례를 통해 행정수용성이 어떻게 발현되고 또 부족할 때 어떤 문제가 발생하는지 살펴보겠습니다.

  • 사례 1: 밀양 송전탑 건설 갈등 (대한민국) – 행정수용성이 부족할 때의 문제를 보여주는 대표적 사례입니다. 정부와 한국전력은 2000년대 중반 경남 밀양시에 초고압 송전선로 및 송전탑 건설을 추진했지만, 지역 주민들의 강한 반대에 부딪혔습니다. 주민들은 송전탑이 들어설 경우 건강권과 재산권 침해 등 피해를 우려하며 노선 변경이나 지중화(지하매설)를 요구하였으나, 초기 정책 결정 과정에서 주민 의견이 충분히 수렴되지 않았습니다. 이로 인해 2005년 시작된 갈등이 무려 9년 이상 장기화되었고, 그 사이 마을 주민 2명이 극단적 선택을 하는 불행까지 발생했습니다. 결국 2014년 경찰력 동원 등으로 송전탑 69기가 완공되긴 했지만, 깨어진 공동체는 쉽게 회복되지 못했고 지역사회에 깊은 상흔을 남겼습니다. 이 사례는 공공사업에 대한 주민 수용성이 확보되지 않을 경우 정책 집행이 극심한 사회 갈등과 지연을 초래할 수 있음을 보여주며, 사전 소통과 갈등조정의 중요성을 일깨워주었습니다.
  • 사례 2: 슈투트가르트 21 철도개발 사업 (독일) – 행정수용성을 높이기 위한 참여 민주주의의 활용 사례입니다. 독일 남서부 바덴뷔르템베르크주 정부와 철도 당국은 슈투트가르트 중앙역을 지하화하고 고속철도를 연결하는 대규모 프로젝트(Stuttgart 21)를 추진했으나, 역사적인 역 건물을 부분 철거하고 대규모 예산이 투입되는 계획에 대해 시민들의 거센 반발이 일어났습니다. 2010년에는 현지에서 5만 명이 넘는 시민이 거리 시위에 참여할 정도로 반대 여론이 컸고, 이 문제는 지역 정치 쟁점으로 부상했습니다. 결국 주정부는 직접민주주의적 해법을 선택하여 2011년 11월 州 국민투표를 실시, 사업 지속 여부를 묻기로 했습니다. 그 결과 투표율 48.3% 중 약 58.8%가 **사업 추진을 지지(중단 반대)**하는 표를 던짐으로써, 다수 주민의 동의를 확인하고 프로젝트를 계속 진행할 수 있게 되었습니다. 이 과정에서 정부는 반대측과 찬성측의 주장을 공식 토론회 등을 통해 공개 검증하였고, 투표를 통해 정책의 정당성을 확보함으로써 갈등을 완화했습니다. 슈투트가르트21 사례는 대규모 공공사업 갈등에 국민투표 등 참여 절차를 도입하여 행정수용성을 높인 성공적 예로 평가됩니다.
  • 사례 3: 정부3.0 행정개혁 (대한민국) – 행정조직 내부 수용성의 중요성을 보여준 사례입니다. 정부3.0은 2013년 박근혜 정부가 추진한 정부 혁신 정책으로, 공공정보 개방과 부처 간 협업, 대민 서비스 개선 등을 목표로 내세웠습니다. 중앙정부 차원의 개혁이 실질적으로 현장에서 실행되려면 일선 공무원들의 참여와 지지가 필수적이었습니다. 한 연구에 따르면, 정부3.0을 통한 기대효과(국민과의 소통 강화, 투명한 행정 등)에 대해 지방공무원들이 공감할수록 개혁에 대한 수용성이 높아졌다고 합니다. 반대로 말하면, 개혁의 취지와 이점을 공무원들이 체감하지 못하면 관료적 저항이나 소극적 집행으로 이어질 수 있다는 뜻입니다. 정부는 이러한 점을 감안해 교육·홍보를 통해 개혁의 필요성을 공유하고, 우수 사례에 인센티브를 주는 등 조직 내 수용성 제고 노력을 병행하였습니다. 이 사례는 내부 구성원의 수용성을 높이는 것이 행정개혁의 추진 동력을 확보하는 데 얼마나 중요한지 보여줍니다.

이 밖에도 코로나19 방역 정책에서 정부 신뢰와 국민 수용성의 상관관계, 신공항 건설이나 폐기물 처리장 입지처럼 이해당사자 간 갈등을 조정하여 수용성을 얻은 사례 등 다양한 사례들이 존재합니다. 종합하면, 행정수용성이 높았던 정책들은 비교적 순조롭게 집행되거나 갈등을 최소화한 반면, 그렇지 못한 경우 정책 철회나 수정, 사회적 비용 증가로 귀결되곤 했습니다.

4. 행정수용성 확보의 주요 문제점과 도전과제

행정수용성을 확보하는 데에는 여러 장애 요인과 도전이 존재합니다. 이러한 문제점들은 정책 추진 과정에서 수용성을 낮추어 갈등과 저항을 야기할 수 있으므로 면밀한 검토와 대응이 필요합니다. 주요 요인을 정리하면 다음과 같습니다:

  • 낮은 신뢰와 소통 부족: 국민이 정부를 신뢰하지 못하면 정책 발표 자체에 회의적으로 반응하여 수용성이 저하됩니다. 정부에 대한 신뢰 부족은 정책에 대한 자발적 협조 대신 반발을 불러일으킬 수 있습니다. 특히 정부가 결정 과정을 불투명하게 진행하거나 일방적으로 정책을 발표하면, 설령 그 정책이 타당하더라도 국민 입장에서는 의심과 거부감을 갖기 쉽습니다. 반대로 정부가 국민의 관점에서 충분히 설명하고 소통하면 수용성이 높아질 수 있지만, 이러한 쌍방향 소통이 미흡한 경우가 문제로 지적됩니다.
  • “NIMBY” 현상 등 이해관계 충돌: 정책으로 인한 이익과 비용의 배분 구조가 불공평하다고 인식될 때 수용성이 떨어집니다. 소위 "님비(Not In My Backyard)" 현상은 필요한 시설이라도 자기 지역에는 원치 않는 심리를 가리키는데, 이는 지역 주민에게는 환경 피해나 위험 등 집중된 부담이 가해지는 반면 그 혜택은 널리 분산될 때 주로 발생합니다. 비용은 내가 치르고 혜택은 남이 보는 상황에서 주민들은 정책 목적의 공익성을 인정하더라도 강한 반대를 나타내곤 합니다. 이는 갈등으로 이어져 행정수용성을 약화시키는 요인이 되며, 우리 사회의 각종 입지 갈등(송전탑, 폐기장, 교정시설 등)이 이에 해당합니다.
  • 형식적 참여와 절차적 한계: 법령상 국민참여 절차가 마련되어 있어도, 그것이 단순 요식 행위에 그치면 실질적 수용성 제고로 이어지지 않습니다. 예를 들어 공청회나 의견수렴 절차를 거쳤더라도, 이미 결론이 정해진 채 진행되거나 접수된 의견을 무시하면 시민들은 기만당했다고 느끼며 불신이 더욱 깊어집니다. 또한 복잡한 행정 절차나 전문적인 정책 내용은 일반 국민이 이해하고 의견을 내기 어려워 실효성있는 참여가 이루어지지 못하는 경우도 있습니다. 이러한 절차적 한계는 오히려 갈등을 조장하거나 수용성을 떨어뜨리는 결과를 낳기도 합니다.
  • 행정 조직의 저항과 관성: 새로운 정책이나 개혁에 대해 행정 내부에서 반발이 발생하는 것도 문제입니다. 공무원 조직은 대체로 안정된 기존 방식을 선호하기 때문에, 갑작스러운 변화나 혁신 요구에 대해 회의적이거나 소극적인 태도를 보일 수 있습니다. 특히 변화로 인해 추가 업무 부담이 생기거나 성과가 불확실한 경우 일선 담당자들의 협조를 얻기 어렵습니다. 조직문화적으로 상급자의 지시라도 겉으로 따르는 척하면서 내심 거부하는 소극적 집행이 나타날 수 있는데, 이는 정책의 실질적 효과를 반감시킵니다. 이러한 관료적 저항은 행정수용성의 내부적 장애 요인으로, 개혁 실패의 중요한 원인 중 하나로 지목됩니다.
  • 갈등조정 역량 부족: 갈등 발생 시 이를 중재하고 해결할 전문성 있는 인력과 기구의 부족도 문제점입니다. 갈등이 격화되기 전에 협상과 조정으로 완화시켜야 하는데, 행정현장에서 이를 뒷받침할 전문인력이나 매커니즘이 미비하면 사소한 이견도 크게 번질 수 있습니다. 또한 여러 부처나 기관이 연관된 사안의 경우 협업 부재로 통합적 대응이 어렵고, 이해당사자가 많은 정책에서는 의사결정 지연이나 책임 떠넘기기로 갈등이 증폭되는 사례도 있습니다. 결국 제도는 있어도 이를 운영할 역량과 의지의 부족이 행정수용성을 확보하는 데 걸림돌이 될 수 있습니다.

요컨대, 행정수용성을 떨어뜨리는 요인들은 신뢰 결여, 이해충돌, 소통 부족, 내부 저항, 조정 미흡 등으로 다양합니다. 이러한 문제들을 인식하고 선제적으로 대응하지 않으면, 좋은 정책도 실행 단계에서 좌초되거나 막대한 사회적 비용을 치르게 됩니다.

5. 행정수용성 제고를 위한 해결방안

행정수용성의 문제점에 대처하고 수용성을 높이기 위해서는 다각적인 행정적·법적·정책적 접근이 필요합니다. 다음과 같은 개선 방안을 종합적으로 고려해볼 수 있습니다:

  • 투명한 정보공개와 신뢰 구축: 정책 수용성의 토대는 정부에 대한 신뢰이므로, 정부는 정책 결정 이유와 과정을 투명하게 공개하고 국민이 이해하기 쉽게 설명해야 합니다. 가능한 한 객관적 데이터와 근거를 제시하며, 예상되는 부작용까지 솔직하게 밝히는 정직한 소통이 중요합니다. 또한 의사결정 과정에서 나타난 국민 의견에 대해 피드백을 제공하고, 왜 어떤 의견은 받아들이고 어떤 부분은 어려운지 설명함으로써 책임성을 보여줄 필요가 있습니다. 정부가 이렇게 일관되게 열린 자세를 보일 때 서서히 국민 신뢰가 쌓이고, 신뢰가 높을수록 시민들은 자발적으로 정책을 준수하고 협력하게 됩니다.
  • 시민참여의 제도화와 활성화: 일방적 통보가 아닌 참여적 거버넌스를 구축하는 것이 행정수용성 제고의 핵심입니다. 정책 기획 초기 단계부터 이해당사자의 의견을 들을 수 있는 창구를 마련하고, 정규 절차로 공청회, 공론조사, 시민배심원단, 주민투표 등을 활용할 수 있습니다. 특히 갈등 소지가 큰 사안은 숙의 민주주의 방식으로 시민들이 충분히 토론하고 숙고하여 사회적 합의를 도출하도록 지원하는 방안이 효과적입니다. 참여 범위도 기존의 전문가와 관계자 중심에서 벗어나 일반 시민, 미래 세대까지 포괄함으로써 정책에 대한 공감대를 확대할 수 있습니다. 중요한 것은 이러한 참여 과정에서 다양한 목소리가 실제 정책에 반영된다는 신뢰를 주는 것으로, 그래야 시민들이 자신이 정책의 공동 설계자라는 인식을 가지고 정책을 받아들이게 됩니다.
  • 공정한 보상 및 이익공유: NIMBY형 갈등을 줄이고 수용성을 높이려면 피해 최소화와 공정한 보상이 뒤따라야 합니다. 불가피하게 특정 지역이나 집단에 부담이 집중되는 정책의 경우, 적절한 보상책이나 인센티브를 제공해 이해를 구해야 합니다. 예를 들어 혐오시설 설치 시 주변 지역 지원사업을 병행하거나, 발전소·송전선로 건설 시 이익공유제를 도입해 일정 수익을 지역사회와 나누는 방안 등이 활용됩니다. 또한 기술적으로 피해를 완화할 수 있는 대안을 모색해 제시함으로써, 주민들의 우려를 덜어주는 노력도 필요합니다. 궁극적으로 정의롭고 형평성 있는 해결책을 제시해야 주민들이 정책 목적의 공익성을 체감하고 협조할 동기가 생깁니다.
  • 갈등 예방 및 조정 시스템 강화: 갈등이 본격화되기 전에 사전 예방하고, 불가피한 갈등은 전문적으로 중재하는 체계를 갖춰야 합니다. 앞서 언급한 갈등영향분석을 충실히 시행하여 리스크 요인을 조기에 발견하고 대응책을 마련해야 합니다. 또한 중앙정부와 지자체마다 갈등조정 전담기구를 활성화하여, 이해당사자 간 협상에 숙련된 전문가(중재자, 협상가 등)를 투입하고 제3자 조정을 시도하는 것이 바람직합니다. 미국 등에서 발전된 대안적 분쟁해결(ADR) 기법을 행정에 도입하여, 행정소송이나 물리적 충돌로 치닫기 전에 원만한 합의를 끌어내는 노력도 필요합니다. 예를 들어 미국은 연방차원에서 공공분쟁 해결을 위한 행정조정법을 시행하고, 우리나라도 공공갈등 조정 전문가 풀(Pool)을 운영하는 등 제도적 뒷받침을 하고 있습니다. 이러한 시스템이 잘 작동할 때, 갈등 상황에서도 대화와 타협을 통해 수용성의 접점을 찾아낼 수 있게 됩니다.
  • 행정 내부의 변화관리와 인센티브: 정책 수용성은 외부 시민에게만 해당되는 것이 아니라 행정 내부 구성원들의 받아들이는 정도에도 좌우됩니다. 따라서 새로운 정책이나 제도 변화에 대해 공무원들이 능동적으로 적응하고 받아들일 수 있도록 변화관리를 잘 해야 합니다. 이를 위해 변화의 필요성과 이점을 명확히 교육하고, 실행 과정에서 현장의 애로를 경청하여 피드백을 반영해야 합니다. 아울러 적극행정 문화를 정착시켜 창의적 시도를 장려하고, 혁신을 주도한 공무원에게 인사상 혜택이나 포상을 부여하는 등의 동기부여 장치도 효과적입니다. 반대로 비협조적 태도나 관행적 행태에 대해서는 적절한 조치를 취해 조직 내 책임성을 확립할 필요가 있습니다. 이러한 내부 관리노력이 병행될 때, 행정조직 전체가 정책 목표를 자신의 일처럼 여기며 추진하게 되어 대민 수용성도 자연히 높아질 것입니다 .
  • 법·제도의 지속적 개선: 끝으로, 행정수용성을 구조적으로 높이기 위해 관련 법령과 절차를 지속적으로 점검하고 개선해야 합니다. 사회 변화에 따라 새로운 참여 수단(온라인 플랫폼 등)을 활용할 수 있도록 법적 기반을 마련하고, 행정절차법 등의 의견수렴 조항을 내실화하는 작업이 필요합니다. 예컨대 전자공청회나 모바일 설문 등 시민 참여를 확대할 수 있는 기술을 도입하고, 수렴된 의견을 정책결정자가 반드시 검토·응답하도록 절차적 의무화를 강화할 수 있습니다. 또한 갈등조정 과정의 공정성과 독립성을 담보하기 위해 제3자 중재에 관한 규정을 세분화하거나, 반대의견을 가진 소수도 만족할 최소한의 권리구제 절차를 두는 등 법적 보완을 해나가야 합니다. 이러한 제도 개선 노력이 뒷받침되면 행정수용성 제고 방안들이 일회성에 그치지 않고 상시적인 거버넌스 원리로 정착될 수 있을 것입니다.

결론

행정수용성은 현대 행정에서 필수적인 성공 조건이라고 할 수 있습니다. 어떤 정책이든 사람과 사회를 변화시키는 일인 만큼, 당연히 그 대상인 국민과 행정조직의 이해와 협력이 전제되어야 합니다. 행정수용성이 높으면 정책 추진에 대한 사회적 신뢰와 지지가 확보되어 정책효과가 극대화되고, 반대로 수용성이 낮으면 불필요한 갈등과 지연으로 막대한 사회적 비용이 초래됩니다. 결국 행정수용성을 높이는 과정은 단순히 정책을 잘 홍보하는 것이 아니라, 민주적 정당성을 부여하고 모두가 참여하는 협력적 거버넌스를 구현하는 길입니다. 이를 위해 정부는 끊임없이 투명성, 참여, 소통, 신뢰의 가치를 실천해야 하며, 법·제도 역시 그 방향으로 진화해야 합니다. 정책결정자와 시민, 행정조직과 지역사회가 함께 소통하고 조율하는 문화를 발전시킨다면, 행정수용성은 자연스럽게 제고되고 궁극적으로 더 나은 공공정책과 공동체 발전으로 이어질 것입니다.

 

참고 문헌 및 자료:

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